——寫在《中華人民共和國農業(yè)機械化促進法》頒布十周年之際

　　2004年6月25日，中華人民共和國第十屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議通過《中華人民共和國農業(yè)機械化促進法》，同年農業(yè)部、財政部正式啟動農機購置補貼試點工作。國家立法保障與政策支持同步推進，既體現了我國發(fā)展農機化的國家意志，又落實了強有力的政策措施支持。所以說，無論從這個歷史節(jié)點去認識，還是這十年的實踐證明，農機購置補貼政策的實施無疑是依法促進農機化發(fā)展**具標志性的特征，值得我們認真把握和積極思考。

　　一、農機購置補貼政策實施10年，基本實現了政策目標，并且一舉多得

　　農機購置補貼是一項強農惠農富農政策，也是中央財政四項農業(yè)補貼政策中目標指向**明確、**直接的支持農業(yè)生產的政策。政策實施10年來，中央財政投入用于農民購買農業(yè)機械的資金規(guī)模，由2004年開始實施初期的7000萬元增加到2013年的217.5億元，實施范圍從開展試點的66個縣(市)到2009年起覆蓋了全國所有農牧業(yè)縣(場)。在黨中央、國務院的高度重視和正確領導下，農財兩部密切配合，齊抓共管，努力確保政策實惠全部落實到農民手中，政策效果體現在農業(yè)生產中，使補貼政策取得了利農利工、利國利民、一舉多效的成果。

　　一是加快了農機化發(fā)展進程，促進了農業(yè)生產方式轉變。在補貼政策的強力促進下，我國農機作業(yè)水平提高之快前所未有。2010年我國農作物耕種收綜合機械化水平超過50%，標志著我國農業(yè)生產方式已經實現由人畜力為主向機械化作業(yè)為主的歷史性跨越。近年來，農機作業(yè)水平更是以每年大約2個百分點的速度增長，2013年農作物耕種收綜合機械化水平達59%，10年增幅超過了政策實施前35年的增幅。薄弱環(huán)節(jié)機械化突破之快前所未有。小麥生產基本實現全過程機械化；水稻機械種植水平由2005年的7.1%提高到35%以上；玉米機收水平從4%提高到49%，山東等省實現玉米全程機械化；新疆生產建設兵團機采棉超過60%，黃河流域棉區(qū)機采棉實現零的突破。農機農藝進一步融合，精量播種、化肥深施、高產栽培、保護性耕作、高效植保等先進農業(yè)生產技術得以大面積推廣。

　　二是優(yōu)化了農機裝備結構，提高了農業(yè)綜合生產能力。在補貼政策的有力推動下，農機裝備水平明顯提高，農機總動力連續(xù)躍上7億、8億、9億和10億千瓦四大臺階。2013年全國農機總動力達到10.6億千瓦，比政策實施前的2003年增長了70%。農機裝備結構和布局不斷優(yōu)化，重點作物關鍵環(huán)節(jié)機械大型化、復式化、配套化趨勢明顯，丘陵山區(qū)農機裝備發(fā)展提速。先進適用農業(yè)機械的廣泛應用，促進了農業(yè)生產規(guī)模化、標準化、集約化和產業(yè)化，有效提高了土地產出率、勞動生產率和資源利用率，提升了農業(yè)綜合生產能力，實現了農業(yè)節(jié)本增產。

　　三是培育了新型農業(yè)生產經營主體，激活了現代農業(yè)建設和新農村發(fā)展活力。通過農機購置補貼政策的實施，培育和壯大了農機合作社等一大批新型農業(yè)生產經營組織。2013年全國農機合作社數量超過4.1萬個。新型農業(yè)生產經營組織的蓬勃發(fā)展，推進了農業(yè)生產經營體制創(chuàng)新，提高了農民組織化程度，推動了農業(yè)技術集成應用、農業(yè)節(jié)本增效和土地規(guī)模經營，激發(fā)了農村生產要素潛能，激活了現代農業(yè)建設和新農村發(fā)展活力，在構建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結合的新型農業(yè)經營體系，加快農業(yè)現代化進程中發(fā)揮了重要作用。

　　四是擴大了農村內需，拉動了農機工業(yè)發(fā)展。2004—2013年中央財政共安排補貼資金920億元，補貼購置各類農機具2867萬臺(套)，促進了農機制造業(yè)、農機流通業(yè)加快發(fā)展。2013年規(guī)模以上農機工業(yè)總產值達3571億元，連續(xù)6年保持20%左右的增長率，在機械行業(yè)中處于領先地位，目前我國已成為全球農機制造第一大國。

　　總之，農機購置補貼政策已成為農業(yè)和農機化主管部門發(fā)展糧食生產和建設現代農業(yè)的有效調控手段。實施10年來，有力地推動農業(yè)機械化實現跨越式發(fā)展，有效緩解了青壯年勞動力短缺的突出矛盾，保障了農業(yè)穩(wěn)定發(fā)展，挖掘了糧食增產潛力，引領了耕作制度變革，推動了農業(yè)技術集成、節(jié)本增效和規(guī)模經營，加速了農業(yè)現代化進程，為實現糧食生產“十連增”、農民增收“十連快”做出了重要貢獻，真正使農民得實惠、企業(yè)得效益、政府得民心，政策效應十分明顯。對這樣的政策當然要鍥而不舍地堅持、堅定不移地維護，朝著實現**終的目標任務——實現中國農業(yè)機械化加快邁進。

　　二、必須客觀認識補貼政策實施過程中出現的問題

　　農機購置補貼政策與其他補貼政策相比，兼具特殊性和復雜性，**明顯的特點是它的“選擇性”，具體來說是“兩個選擇”。一是補貼對象有選擇，因為資金規(guī)模有限，不是所有申請補貼和有買農機愿望的農民都能享受到農機購置補貼。因此，農機購置補貼不是普惠性的。二是補貼產品有選擇，不是市場上銷售的農機產品都能享受補貼，經鑒定檢測合格、列入國家或省級支持推廣目錄的產品才能享受補貼。正是由于這些選擇性，使得落實這項補貼政策的難度和工作量，都遠遠大于其他農業(yè)補貼。這種選擇性政策的優(yōu)點是有利于實現調控和引導，集中資金保重點，實現政策目標。缺點是在實施過程中，工作程序比較繁瑣、效率較低，也存在著權力尋租的空間和可能。

　　我國地域情況復雜，作物品種多樣，農機需求差異大，推廣目錄制定和補貼額度確定等關鍵環(huán)節(jié)工作，如果采取全國一刀切的方式，有利于統(tǒng)一管理，防范權力尋租，但不符合因地制宜、分類指導的原則。因此，根據實際需要，農財兩部允許各省在省級支持推廣目錄制定、非通用產品補貼額的確定上有一定的自主權，強調要結合實際、公開公平公正地開展。同時允許在全國統(tǒng)一規(guī)定的12大類48小類175個品目補貼機具種類之外，可根據實際需要，自行增加不超過30個品目的機具列入中央財政補貼范圍。這些是為發(fā)揮中央和地方兩個積極性而做的制度安排。

　　從全國總體上看，農機購置補貼各項規(guī)定和紀律要求是很明確的，管理制度和運行機制也在實踐中不斷完善。但近幾年來，隨著農機購置補貼資金規(guī)模逐年擴大，補貼機具種類范圍越來越廣，涉及的企業(yè)和經銷商越來越多，政策實施過程中也出現了一些不容忽視的問題。一類是機具核查等監(jiān)管工作本身要求過細、工作量過大與工作經費保障嚴重不足的矛盾突出，有的單位違規(guī)向企業(yè)收取推廣費、服務費以保證工作正常運轉，有的無力監(jiān)管，導致失職瀆職。第二類是具體操作中存在較大權力尋租空間，少數農機化主管部門的干部，借機以權謀私，在補貼對象及補貼產品確定，推廣目錄制定、具體產品補貼額度確定和年度資金分配，甚至在補貼結算先后次序等環(huán)節(jié)吃拿卡要。第三類是部分農機生產企業(yè)、經銷商缺乏誠信，與不法人員勾結，弄虛作假，騙取或者套取補貼資金，組織倒賣機具。

　　產生上述問題的原因，有政策執(zhí)行和操作層面違規(guī)違紀頂風作案的問題，也有制度不夠健全完善的因素。值得高度關注的是，一些地方甚至發(fā)生嚴重的違法違紀案件，有一批農機管理系統(tǒng)的干部受到黨紀政紀追究或者法律追究，在社會上造成了不良的影響。那么，如何處理好既要堅持政策取向，又要保護好干部的目的？辦法只有一個，那就是在堅持政策目標的前提下，抓緊改革和完善政策執(zhí)行的具體操作辦法，用完善科學的制度規(guī)范和嚴格公開的操作程序，保證在市場經濟條件下落實好國家扶持政策。

　　三、改革完善購機補貼政策實施工作的思路建議

　　改革是由問題倒逼出來的，又需要在不斷解決問題過程中得以深化。按照十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》精神，國家實施的購機補貼政策既要符合政策的導向作用，提高補貼的精準性，又要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，凡能夠通過市場競爭解決的問題都交給市場去解決，應該成為落實政策的思想指導原則。隨著農民購機理性、企業(yè)生產營銷理性的增強和市場成熟度增加，現在已經到了對購機補貼的政策執(zhí)行和操作辦法進行大膽改革和調整完善的時候了。建議全面推行“自主購機、定額補貼、縣級結算、直補到卡”的改革總思路和“改革創(chuàng)新、分級負責、簡化程序、防范風險”的制度設計原則。改革總思路的核心是“自主購機”。所謂“自主購機”就是要真正尊重和保障農民在享受補貼購買農機具時的自主權，政府部門不能因為給予農民補貼就剝奪或干預農民選購機具的自主權，農民對通過政府補貼購買的機具有全部的物權，應當得到完全的尊重和保障。具體從以下六個方面進行改革。

　　(一)把《國家支持推廣的農機產品目錄》作為產品補貼范圍的前置條件，改為通過部省鑒定的農機產品都納入補貼范圍。

　　當前，《目錄》仍然發(fā)揮著國家推薦、引導農民購買先進適用農業(yè)機械的指導性作用，但農機新產品不斷出現，一年一度的《目錄》難以適應農民選機的需要，應采用定期公布、適時調整的靜動態(tài)結合方式。政策目錄為《指南》已屬必要。建議農業(yè)部每年發(fā)布一個《農機購置補貼工作指南》。《指南》既體現國家意志和政策重點，同時指導各地工作，提出要求。例如，保證糧食安全、產業(yè)結構調整、解決區(qū)域差異、突破薄弱環(huán)節(jié)等。同時發(fā)出預警信號和某些限制領域。

　　實行這項政策需要幾個條件：1.嚴格農機分類。這是農機鑒定機構開展企業(yè)鑒定申請的范圍，非農機類不得受理，避免偏離政策目標。新產品、新技術的創(chuàng)新成果，通過企業(yè)申請可以組織省級專家評審論證，納入省級的補貼范圍。經過省級推薦，通過農業(yè)部組織的國家級評審論證，可以納入全國補貼范圍，成熟技術即可正式進入分類。2.改革鑒定方法，科學制定大綱；簡化鑒定內容、突出安全性、可靠性；逐步推進鑒定工作社會化。以現有的農機鑒定機構為主承擔農機產品鑒定任務，逐步放開和推進有條件的社會檢測鑒定機構開展農機產品鑒定工作、以解決農機工業(yè)發(fā)展快、農機產品更新換代快、系統(tǒng)鑒定能力不足的矛盾，同時創(chuàng)造農機鑒定機構在市場競爭中成長壯大的長效機制。

　　(二)放開經銷商備案管理公示制。

　　市場服務的主體責任人是生產企業(yè)，經營銷售、維修服務、培訓宣傳、區(qū)域布局都是企業(yè)市場競爭的安排，管理部門的備案公示管理除了扭曲企業(yè)的市場行為外，還可能造成事實上的指定，帶來營銷壟斷和廉政風險。推行生產企業(yè)售后服務承諾制，管理部門把前置審核備案改為事后監(jiān)督，對失信行為開展調查處理。個別經銷商出問題，可以取消其經銷補貼農機的資格。涉及具體農機產品并出現區(qū)域性問題的，取消生產企業(yè)此類產品區(qū)域性或全國補貼資格，問題嚴重的甚至可以取消整個企業(yè)所有產品的補貼資格。這項措施管理部門可以用“負面清單”的辦法實施，部省市縣分級管理，責任清晰、公開公正。誰的問題誰負責，哪里出問題哪里受影響。取消經銷商備案管制，使每一個經銷商在理論上都可以經銷補貼農機，可以創(chuàng)造充分的市場競爭環(huán)境，真正實現農民自主購機。農機部門與經銷商的利益關聯被切斷，就成為純粹的監(jiān)管與被監(jiān)管關系。

　　(三)逐步放開銷售價格管制。

　　價格是由市場供求關系形成的。購機者對市場價格的反應是真實和敏感的，政府沒有必要過多干預市場價格。例如家電補貼并沒有造成家電市場價格的上漲。實行“定額補貼”，分檔宜粗不宜細，保持穩(wěn)定(2-3年)。不允許中央資金累加補貼，但允許地方資金累加，以解決區(qū)域差異化發(fā)展的需要。價格放開后可能會出現一些價格漲跌，而且一開始會漲的多，跌的少。按照市場規(guī)律，只要不形成壟斷，就不會出現壟斷價格，反之，通過競爭會形成合理的價格機制。這里重點要防范縣域范圍內農民缺少選購條件和自主權問題。農民對價格的認識并沒有成本概念，只有比較概念，即不同品牌、品種、地區(qū)、購買前后等，所以農機產品的價格變化是絕對的、經常的。行政這只有形的手沒有必要去干預價格，不能要求只許降價，不許漲價。只有創(chuàng)造充分的市場競爭環(huán)境，價格才不會背離價值，才能真實反映產品成本，讓農民真正得到實惠。

　　(四)強化縣鄉(xiāng)政府對補貼對象確定的責任。

　　縣鄉(xiāng)政府本來就有社會管理的職責，購機補貼同樣也是一項民生事務，縣鄉(xiāng)政府責無旁貸。農民通過村委會向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出申請(機型、品種、價格區(qū)間、籌資渠道等)——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核后在鄉(xiāng)村公示——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對提出異議的做調查處理，無異議的上報縣農機審核備案——備案后通知鄉(xiāng)鎮(zhèn)并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通知農民可以購買——購買后購機人憑發(fā)票、購機合同到財政部門申請補貼(按照申請順序優(yōu)先的原則辦理，制定限期辦結的制度，受理后幾個工作日補貼到卡)。受理補貼申請不限當年購買。只計算申請時間的先后(受理序號、時間、機具種類、價格等信息)，實行這種購置辦法的前置條件是，定額補貼標準應穩(wěn)定幾年不變。

　　實行縣級資金批次到位：補貼資金使用到一定比例時，應及時發(fā)布提醒并預告下批申請時間、額度。完成全部額度時應及時發(fā)布停止受理通知并公告社會。

　　放開購買機具的地區(qū)限制：農民可以在全國范圍購買，也可以直接到廠家購買、團購、網購，只要符合相關規(guī)定即可作為補貼依據。這樣一定程度上可以約束地方保護。

　　(五)合理界定四級政府部門職責分工。

　　1.農財兩部：制定發(fā)布《指南》，因為不涉及具體操作內容，可及時發(fā)布指導全國補貼工作。根據中央一號文件精神和農業(yè)部工作要點，在總結上年各地執(zhí)行情況的基礎上，分配補貼資金；開展檢查督導；調整定額標準；組織新產品、新技術專家論證，發(fā)布納入或者取消產品名單；查處典型案件，制定《負面清單》。

　　2.省級農財兩部門：制定省實施方案(重點、限制、累加等)；分配資金到縣；組織新產品、新技術專家論證，發(fā)布省內納入或者取消產品名單；檢查督導進度和規(guī)范執(zhí)行情況；查處案件，制定省內《負面清單》。

　　3.縣級農財兩部門：開展宣傳培訓、示范推廣(農機部門)；受理申請，公布補貼信息(農機、財政)；系統(tǒng)錄入數據，及時公開信息，撥付到卡(財政)；檢查鄉(xiāng)鎮(zhèn)確定補貼對象的合規(guī)性(農機部門)；查處違法違規(guī)案件，制定縣級《負面清單》(農機部門)。

　　4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(農技或農機部門)：受理農民購機申請，確定對象并公示，對反映投訴進行調查處理；對購買人完成購機進行核查。

　　(六)強化信息網絡管理功能。

　　調整現行電子信息系統(tǒng)(管理軟件)，強化監(jiān)管功能，實現全國聯網。建立企業(yè)補貼產品識別碼制度，企業(yè)產品取得鑒定推廣證，申請享受補貼政策，必須在產品顯著位置加裝一個二維碼或條形碼的標識，此標識包含的信息具有****性。同時在合同文本中加貼相同信息內容的標識碼，通過掃描錄入系統(tǒng)，因為信息標識碼具有****性，既便捷網絡信息系統(tǒng)的管理又可以避免重復錄入問題。

　　遵循中央深化改革的思路和完善市場經濟的原則，通過不斷改革和完善購機補貼操作辦法，能夠在一定意義上實現補貼產品和補貼對象的“泛普惠制”，能更好地保障農民自主購機和農機企業(yè)公平競爭的權利，遏制權力尋租，減少廉政風險。

　　2014年中央1號文件指出要加大農機購置補貼力度，完善補貼辦法。強調加大力度，特別是在中央財政投入規(guī)模已經連續(xù)3年超過200億元的情況下，意味著農機購置補貼規(guī)模有可能繼續(xù)擴大，也說明了中央對10年來農機購置補貼政策的實施成效是充分肯定的；強調完善辦法，具有很強的針對性，要求我們必須對現行制度進行客觀評估、冷靜思考，針對實施過程中出現的帶有規(guī)律性和普遍性的問題，認真權衡、標本兼治、綜合施策、興利除弊，積極穩(wěn)妥地進行補貼制度改革與完善，實現政策實施中高效、惠民、廉潔的目標。

　　我們紀念《中華人民共和國農業(yè)機械化促進法》實施十周年，就是要更好地履行法律賦予的職責，更有力地落實國家的政策措施，不斷推進我國農機化又好又快的健康發(fā)展。作為這十年來農機化快速發(fā)展的參與者和見證者，我慶幸我這十年的農機情緣，同時也愿意繼續(xù)為農機化事業(yè)“鼓”與“呼”！