為推進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和耕地休養(yǎng)生息，同時平衡糧食供求矛盾、穩(wěn)定農(nóng)民收入，十三五規(guī)劃綱要首次提出了探索實行耕地輪作休耕制度試點，2016年和2017年中央一號文件又做出了具體部署安排。

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　　為切實做好試點工作，2016年農(nóng)業(yè)部會同10部門聯(lián)合印發(fā)了《探索實行耕地輪作休耕制度試點方案》，中央財政安排14.36億元資金，在東北冷涼區(qū)和北方農(nóng)牧交錯區(qū)實施輪作試點500萬畝，在地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)和生態(tài)嚴重退化地區(qū)實行休耕試點116萬畝。2017年又分別增加1000萬畝和200萬畝。從試點情況看，在推進輪作休耕的工作機制、技術(shù)模式集成、政策框架構(gòu)建等方面取得了積極成效。比如技術(shù)模式上，在輪作區(qū)實行“一主”與“多輔”結(jié)合，“一主”就是玉米與大豆輪作為主，“多輔”就是實行玉米與薯類、雜糧雜豆、油料作物、蔬菜及飼草等作物輪作。在輪作上，注重比較效益，讓農(nóng)民改種的作物收益不減。在休耕上，注重收入保障，與土地流轉(zhuǎn)費用基本相當。這些都為進一步擴大輪作休耕試點積累了寶貴經(jīng)驗。

　　但必須清醒地認識到，輪作休耕雖然理論上已經(jīng)比較成熟，但對各地而言還是新實踐，沒有現(xiàn)成經(jīng)驗可以借鑒。試點中也凸顯出一些問題，比如農(nóng)民積極性不高、輪作模式不盡合理、休耕地塊選擇標準不統(tǒng)一、輪作休耕監(jiān)測難以全覆蓋等等，尤其需要注意防止耕地“非農(nóng)”“長休”兩種傾向。

　　一是防止耕地“非農(nóng)”傾向。習近平總書記在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議〉的說明》中強調(diào)，“開展這項試點，要以保障國家糧食安全和不影響農(nóng)民收入為前提，休耕不能減少耕地、搞非農(nóng)化、削弱農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，確保急用之時糧食能夠產(chǎn)得出、供得上。”因此要特別防止一些地方借輪作休耕之名行改變土地用途、占用耕地之實，搞非農(nóng)化。這里有一些認識上的誤區(qū)需要澄清：比如在地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)、生態(tài)嚴重退化地區(qū)進行休耕，有的認為這些土地本來就不適合耕種，如果改做其他用途如建設(shè)工業(yè)園區(qū)等會有更大的比較效益。再比如在輪作區(qū)，本意是要通過輪作調(diào)節(jié)土壤環(huán)境、改善土壤生態(tài)，實現(xiàn)用養(yǎng)結(jié)合，可持續(xù)利用，但有的地方認為可以將種植糧食輪作為種植花卉、苗木，甚至挖魚塘、建觀光園等，導(dǎo)致地力更大消耗。

　　二是防止耕地“長休”傾向。休耕本意是為了讓透支的土地通過修養(yǎng)生息恢復(fù)地力。但土地長期休耕甚至撂荒，不僅不能恢復(fù)地力，反而還會導(dǎo)致地力下降。在這方面政策的導(dǎo)向作用非常明顯。比如我國臺灣地區(qū)，對休耕的農(nóng)戶每公頃給予1萬元補助，休耕補貼加上老農(nóng)補貼，其凈收入遠高于耕作所得。因此，近些年來申請休耕的面積越來越大，約占耕地的1/4，而農(nóng)民領(lǐng)取休耕補助后疏于農(nóng)田管理，一方面導(dǎo)致不少良田成了荒地，地力不斷下降，另一方面蟲害、鼠害大量產(chǎn)生，波及鄰田，影響正常農(nóng)作物生產(chǎn)。目前，因休耕補貼遠遠大于種糧收入，河北等一些地方已經(jīng)出現(xiàn)了爭著休耕的情況。應(yīng)該認識到，休耕并不是簡單的什么都不種，也不是無限期的休下去，而是需要在休耕的土地上種植綠肥等作物，采用秸稈還田等辦法，促進土壤有機質(zhì)改善，培肥地力。

　　當前，要抓緊研究休耕補貼標準與農(nóng)民積極性、規(guī)模經(jīng)營之間的關(guān)系，既不能因補貼過低影響農(nóng)民積極性，也不能過高影響規(guī)模經(jīng)營發(fā)展。要探索適合不同地區(qū)的輪作模式、技術(shù)標準和地塊選擇方法，建立科學(xué)合理的監(jiān)測體系，實現(xiàn)輪作休耕監(jiān)測全覆蓋。要借鑒其他國家和地區(qū)的經(jīng)驗教訓(xùn)，針對輪作休耕未來可能出現(xiàn)的問題及早做好預(yù)案。

　　輪作休耕是推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和生態(tài)文明建設(shè)的重要抓手，必須要有全局眼光，將其放在經(jīng)濟社會發(fā)展的全局中籌謀。輪作休耕關(guān)系到“三農(nóng)”可持續(xù)發(fā)展，必須要處理好與糧食生產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)村改革等方方面面的關(guān)系，真正將好事辦好。