切實保障土壤資源永續(xù)利用

——我國首部土壤污染防治法（草案）首次提請審議

　　6月13日，科研人員在湖南省長沙縣的一處重金屬污染農田土壤生態(tài)水利修復系統(tǒng)里采取水樣。

　　如何保障舌尖上的安全？根源要從保護土壤開始，防治土壤污染，直接關系到農產(chǎn)品質量安全、人民群眾身體健康和經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。要解決土壤污染問題，立法正是根本性措施之一。6月22日，我國首部土壤污染防治法(草案)首次提請十二屆全國人大常委會第二十八次會議審議，引發(fā)強烈關注——

　　人們常將大地比作母親，也正因為其超強的包容性，使得土壤往往會成為多種污染的**終受體。例如，大氣污染物經(jīng)過沉降**終會落入土壤中，而水體經(jīng)過流動也會將部分污染物留在土壤之中。因此，土壤污染的狀況十分復雜，不僅有化肥農藥、固廢垃圾等直接污染，還存在大量的間接污染。

　　土壤環(huán)境狀況不容樂觀

　　我國土壤污染防治工作尚未建立完整的制度體系和管理體系，大多數(shù)地區(qū)沒有科學系統(tǒng)地開展土壤污染防治工作。

　　“2005年至2013年我國首次開展的土壤污染狀況調查結果表明，全國土壤環(huán)境狀況總體不容樂觀，部分地區(qū)土壤污染較重。”全國人大環(huán)境與資源保護委員會副主任委員羅清泉說，長期以來，我國經(jīng)濟發(fā)展方式較為粗放，污染物排放總量居高不下，土壤作為污染物的**終受體，已受到明顯影響。

　　土壤污染不易被發(fā)現(xiàn)。由于土壤污染具有隱蔽性、累積性等特點，人們對土壤污染問題的關注比較滯后。因此，我國土壤污染防治工作基礎十分薄弱，尚未建立完整制度體系和管理體系。

　　直到近年來，土壤污染問題才漸漸得到重視，相關部門開始在土壤監(jiān)管、污染治理和修復方面作出努力。2015年，環(huán)保部會同財政部啟動土壤污染治理與修復試點項目，探索建立不同污染類型的土壤污染治理和修復技術體系，并于2016年設立專項資金支持各地開展相關工作。近年來，農業(yè)部會同財政部在湖南開展水稻產(chǎn)區(qū)種植結構調整和修復試點，通過以農藝為主的治理措施，取得了效果。

　　然而，在實踐中，法律的缺位使得土壤污染防治工作面臨無法可依的困局。“目前，我國尚缺乏土壤污染防治的專門法律，部分措施分散規(guī)定在有關環(huán)境保護、固體廢物、土地管理、農產(chǎn)品質量安全等法律中。”羅清泉說，由于法律的缺失，導致土壤污染防治的標準體系不健全、要求不明確、責任不清晰、監(jiān)管部門缺少有效的法律依據(jù)等后果。

　　“土壤污染情況十分復雜，需要一套科學系統(tǒng)的工作流程。為此，亟須制定一部專門的法律，對上述流程予以科學系統(tǒng)規(guī)范。”羅清泉說，土壤污染防治法(草案)正是在這樣的背景下出臺的。

　　記者獲悉，草案共九章94條，其內容突出了“以提高環(huán)境質量為核心，實行**嚴格的環(huán)境保護制度”理念。同時，草案明確了五大立法目的：防治土壤污染，保障農產(chǎn)品質量安全和公眾健康，實現(xiàn)土壤資源永續(xù)利用，保護和改善環(huán)境，推進生態(tài)文明建設。

　　　誰污染誰治理

　　該草案對政府、企業(yè)和公眾在土壤污染防治方面作了明確規(guī)定，還規(guī)定了管理體制、政府責任、目標責任和考核，從多方面確定了土壤污染防治責任的制度框架。

　　土壤污染由誰來治理？土壤污染防治法(草案)給出了明確回答：誰污染誰治理。草案明確，政府、企業(yè)和公眾在土壤污染防治方面負有不同的責任，為了使其各負其責，草案規(guī)定了土壤污染防治工作的管理體制、政府責任、目標責任與考核，規(guī)定了單位和個人的一般性權利、義務，確立了土壤污染責任人、土地使用權人和政府順序承擔防治責任的制度框架。

　　“制定土壤污染防治法，不僅可以明確各方責任，合理有效地解決和分配防治費用，還可以增強人民群眾防治土壤污染的意識，調動各方面的積極性，形成全社會關心、支持、參與土壤污染防治工作的良好局面。”羅清泉說。

　　整體而言，一切單位和個人都有防止土壤污染的義務，并對所造成的土壤污染依法承擔責任。在所有人當中，土地使用權利人的義務尤其突出。草案規(guī)定，土地使用權人有保護土壤的義務，應當對可能污染土壤的行為采取有效預防措施，防止或者減少對土壤的污染。

　　而對某一行政區(qū)域內土壤污染防治和安全利用負總責的還是當?shù)卣?。草案?guī)定，地方人民政府應將土壤污染防治目標、任務完成情況，納入生態(tài)文明建設目標評價考核體系以及環(huán)境保護目標責任制度和考核評價制度，作為考核人民政府主要負責人、直接負責的主管人員工作業(yè)績的內容，并作為任職、獎懲的依據(jù)。

　　土壤中可以長出食物，土壤上可以蓋房屋，這兩種類型的土地與人們的生活聯(lián)系**直接，因此草案將土壤污染防治重點落在農用地和建設用地兩大方面。

　　在草案第四章“農用地土壤污染的風險管控和修復”中，法律對責任人作出了以下規(guī)定：“對產(chǎn)出的農產(chǎn)品污染物含量超標的土壤污染地塊，需要采取修復措施的，應當由土壤污染責任人負責修復。土壤污染責任人無法承擔修復責任的，由地方人民政府代為修復。”值得一提的是，農田污染一般不會對農民個體追責。

　　如何保證責任落實？草案規(guī)定了嚴苛的懲處措施。例如，列入土壤污染重點監(jiān)管企業(yè)名單的企業(yè)未履行規(guī)定義務的或者監(jiān)測數(shù)據(jù)造假的**高可處以100萬元的罰款；在農用地排放重金屬、有機污染物等含量超標的污水、污泥、清淤底泥、尾礦渣等的**高可處以200萬元的罰款；實施本法禁止的行為，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

　　土壤保護錢從哪里來

　　草案規(guī)定，通過政府出資、企業(yè)稅收及設立“土壤污染防治基金制度”等多種渠道、多種方式解決土地污染治理資金問題。

　　土壤污染治理，需要綜合使用物理和化學的辦法，這就需要大量的經(jīng)費支持。因此，“草案專設了‘土壤污染防治經(jīng)濟措施’一章，規(guī)定通過多種渠道、多種方式解決土壤污染治理資金問題”。羅清泉說。

　　首先，各級政府需要安排必要的資金。草案明確，政府資金需覆蓋以下方面：土壤污染防治的科學技術研究、示范工程和項目；各級人民政府組織的土壤污染狀況普查、調查和監(jiān)測、風險評估、風險管控、治理修復；各級人民政府對涉及土壤污染事件應急處置的支出等。其次，土壤保護需要調動金融機構的積極性。根據(jù)草案，國家鼓勵金融機構加大對土壤污染風險管控和修復項目的信貸投放，鼓勵相關金融機構在辦理土地抵押業(yè)務時開展土壤污染狀況調查。

　　草案綜合運用稅收優(yōu)惠和強制保險等措施來引導企業(yè)行為。一方面，國家對從事土壤污染風險管控和修復活動的企業(yè)將依法給予稅收優(yōu)惠；另一方面，要求對列入土壤污染重點監(jiān)管行業(yè)名錄、從事土壤污染修復等土壤污染高風險的企業(yè)應當投保環(huán)境污染強制責任保險。

　　此外，草案還提出了建立“土壤污染防治基金制度”。草案規(guī)定，應“設立中央和省級土壤污染防治基金，主要用于農用地土壤污染治理和土壤污染責任人或者土地使用權人無法認定或者消亡的土壤污染治理以及政府規(guī)定的其他事項。”

　　據(jù)了解，美國等國家通過設立基金的辦法解決污染問題，并取得了良好效果。1980年，美國頒布《綜合環(huán)境反應、賠償與責任法》(又名“超級基金法”)。超級基金主要來源于國內生產(chǎn)石油和進口石油產(chǎn)品稅、化學品原料稅和企業(yè)環(huán)保稅。該超級基金法實施后，67%被列入其國家優(yōu)先名錄中的污染地塊得到了治理修復，130萬英畝土地恢復了生產(chǎn)功能，多數(shù)污染地塊在修復后達到了商業(yè)交易的要求。