“十四五”是將綠色、高質量發(fā)展從理念轉向實質性行動的第一個五年規(guī)劃，同時，在世界農產品需求持續(xù)上升、國際貿易環(huán)境不確定性增大的背景下，中國將越來越需要提高自身農業(yè)生產能力的持續(xù)性，這對于實現(xiàn)全球范圍的可持續(xù)發(fā)展目標意義重大。

　　目前來看，我國“十三五”農業(yè)綠色發(fā)展的各項主要目標有望實現(xiàn)。農業(yè)總用水量呈現(xiàn)下降趨勢，水資源利用效率總體提高。2018年農業(yè)用水量為3693億立方米，農業(yè)灌溉水有效利用系數(shù)為0.554，已經(jīng)實現(xiàn)目標。化肥、農藥利用率提高，投入品量實現(xiàn)雙下降。2019年我國水稻、玉米、小麥三大糧食作物化肥和農藥利用率分別為39.2%和39.8%，已經(jīng)非常接近40%的目標?；屎娃r藥投入量已經(jīng)分別實現(xiàn)連續(xù)三年和四年下降，提前實現(xiàn)零增長。廢棄物資源化利用率不斷提高，2018年，農膜回收率達到69%，秸稈綜合利用率為83.63%，全國畜禽糞污綜合利用率達到70%。

　　當前農業(yè)綠色發(fā)展仍存在的一些問題

　　一是政策“重出臺、輕落實”仍然存在。據(jù)筆者不完全統(tǒng)計，自2014年以來，僅與畜禽糞污資源化利用直接相關的法律法規(guī)有5個，黨中央國務院文件4個，部門文件13個。有多項政策均涉及養(yǎng)殖廢棄物綜合利用目標，但覆蓋范圍和目標界定不一致，在執(zhí)行中易給地方帶來困擾。一些激勵措施還未落實，例如有機肥生產和使用的稅收、運輸、補貼優(yōu)惠，沼氣發(fā)電上網(wǎng)電價等政策。在其他領域也存在政出多門、落實不力的現(xiàn)象。

　　二是數(shù)據(jù)基礎薄弱。農業(yè)領域點多面廣，監(jiān)測統(tǒng)計難度大，加上農業(yè)資源環(huán)境等問題近年來才實質性地受到關注，數(shù)據(jù)基礎十分薄弱。我國秸稈綜合利用率目標是2020年達到85%。正是因為政策目標的高度量化，而秸稈的利用量、產生量都是估算數(shù)據(jù)，綜合利用過程又難以核查，就容易滋生數(shù)據(jù)造假。2017年原環(huán)境保護部約談有關地區(qū)，并通報其秸稈利用數(shù)據(jù)虛報水分高達90%。其原因可能出于考核壓力，也可能出于不同部門之間對于估算方法的不同理解。類似地，畜禽糞便的產生和利用數(shù)據(jù)也不準確，卻有75%的利用率目標。數(shù)據(jù)基礎薄弱，在目標考核倒逼下，必然會帶來“數(shù)字”上的達標，也給基層干部留下問責風險。

　　三是農業(yè)綠色補貼改革還需加快。2015年，財政部、原農業(yè)部印發(fā)《關于調整完善農業(yè)三項補貼政策的指導意見》，將過去的農作物良種補貼、種糧農民直接補貼和農資綜合補貼等三項補貼政策合并為農業(yè)支持保護補貼。2016年該項改革在全國全面推開。改革后雖然補貼名稱調整為“耕地地力保護補貼”，但實質上在補貼的發(fā)放方式、對象、標準等各方面仍然主要延續(xù)過去的模式，與耕地地力保護并無直接關系。

　　四是行政執(zhí)法“一刀切”時有發(fā)生。按照有關政策要求，前些年各地開展了禁養(yǎng)區(qū)劃定工作，禁養(yǎng)區(qū)內禁止規(guī)模養(yǎng)殖。一些地方超越法律法規(guī)范圍劃定禁養(yǎng)區(qū)，甚至將禁養(yǎng)區(qū)變成無畜區(qū)。還有一些地區(qū)為了治理面源污染，對種植行為采取強力禁止的方式，這些實際上都是打著環(huán)保的旗號擠壓農業(yè)生產。行政執(zhí)法“一刀切”不僅會增加政策實施和后期調整的成本，也會影響政府形象、損害人民利益。

　　農業(yè)綠色發(fā)展的內涵和實現(xiàn)路徑

　　農業(yè)綠色發(fā)展不等同于農業(yè)環(huán)境保護，更加強調綠色作為發(fā)展的驅動力，而不僅是發(fā)展中要兼顧的問題。農業(yè)綠色發(fā)展包涵三個關鍵要素：一是農業(yè)經(jīng)濟增長與碳排放和環(huán)境退化脫鉤；二是綠色投入品、綠色技術、綠色投資和消費帶動經(jīng)濟增長；三是綠色與經(jīng)濟增長形成相互強化的良性循環(huán)，良好的環(huán)境、優(yōu)質的農產品、休閑旅游收入成為經(jīng)濟增長的源泉。這也反映了農業(yè)綠色發(fā)展從低階向高階發(fā)展的動態(tài)過程。首先是去污，即農業(yè)生產過程的清潔化。通過使用綠色生產技術和物資，減少化學投入品，節(jié)約高效利用自然資源，資源化利用農業(yè)廢棄物，實現(xiàn)增產不增污、增產不增碳。其次是提質，實現(xiàn)產地綠色化和產品優(yōu)質化。水質、土壤、空氣等產地環(huán)境要素質量明顯提高，生態(tài)系統(tǒng)得到改善，農產品質量也隨之大幅提升，通過完善市場、倡導綠色消費，綠色、優(yōu)質的農產品在市場中將得到市場溢價。**后是增效，綠色成為驅動發(fā)展的內生動力。隨著生態(tài)環(huán)境的持續(xù)改善，收入水平的不斷提高，農業(yè)農村的多功能性逐步凸顯，成為滿足人們對美好生活向往的重要載體，優(yōu)質農產品、優(yōu)美的鄉(xiāng)村環(huán)境通過完善的產品和服務市場獲得溢價，綠色和發(fā)展形成良性互動，實現(xiàn)高質量發(fā)展。

　　“十四五”農業(yè)綠色發(fā)展建議

　　第一，推行政策一本通制度，注重抓落實。借鑒地方“**多跑一次”的經(jīng)驗，同一項工作如確需要由不同部門分別出臺政策文件，應由牽頭部門負責進行政策的一致性核查，并將該項工作的所有相關政策匯總成冊，作為各地各部門執(zhí)行政策、國務院督查落實的依據(jù)。全面落實已有政策明文規(guī)定的各類措施。

　　第二，加強基礎數(shù)據(jù)的獲取，科學制定務實、可監(jiān)控的農業(yè)綠色發(fā)展目標。加強秸稈綜合利用、畜禽糞污綜合利用可監(jiān)控可核查的過程管控，例如秸稈目標可定為“敏感時段無火點”、畜禽糞便目標可定為“規(guī)?；O施配套比例＋無露天存放和偷排直排”等。在加強過程管理的同時，一方面以“不溯及既往”的原則允許地方重新上報數(shù)據(jù)，將過去目標倒逼壓力下的數(shù)據(jù)水分擠出；另一方面，加強各環(huán)節(jié)數(shù)據(jù)的監(jiān)測和收集，逐步夯實數(shù)據(jù)基礎。

　　第三，加強對執(zhí)法和行政的督察巡查，對政策執(zhí)行過失嚴格問責。對黨和國家有關政策不落實、選擇性落實、“一刀切”，或在執(zhí)行政策過程中采取簡單粗暴的方式，會削弱黨和政府的公信力，造成不良社會影響和政治影響。建議近期以貫徹落實《中國共產黨農村工作條例》為契機，對各地各部門執(zhí)行中央有關“三農”決策進行一次全面檢視，以“農民擁護不擁護、支持不支持”作為評判各地各部門是否正確、有效落實中央決策部署的依據(jù)，對上述產生嚴重不良影響和后果的行為主體進行問責。

　　第四，不斷深化農業(yè)補貼制度向綠色生態(tài)方向改革。推動相關農業(yè)補貼更大程度與秸稈糞便綜合利用、減肥減藥、農膜回收等綠色生產行為掛鉤。在農機購置補貼中，將綠色防控、糞便資源化利用、秸稈粉碎、農膜回收等機械納入名錄。創(chuàng)新農業(yè)生態(tài)補償方式，統(tǒng)籌工業(yè)和農業(yè)污染減排，在中央轉移支付中拿出部分資金，在部分地區(qū)探索工業(yè)和農業(yè)間的排污權交易。加大對農業(yè)綠色生產技術的補貼力度。

　　(作者系農業(yè)農村部農村經(jīng)濟研究中心經(jīng)濟體制研究室主任）